Una nueva forma de administración pública

por José Ramón Cossío Barragán

Resumen: Con la pasada reforma constitucional en materia energética, se incorporó al texto fundamental la figura de la “empresa productiva del Estado”. El siguiente trabajo desarrolla dos objetivos. El primero es definir esta figura con base en un análisis detallado y sectorial de la legislación relativa. Cabe aclarar que el autor no solamente busca acotar un enunciado con significación y coherencia, sino que el resultado de ese análisis será un punto determinante para estudiar sus consecuencias jurídicas. El estudio se desarrolla de la siguiente manera: cuál es su estatus en la administración pública, de qué manera se gestiona y administra, cuál es el régimen patrimonial aplicable para su activo y pasivo, y cuál es el régimen aplicable en materia de transparencia y rendición de cuentas. El segundo objetivo es evaluar este nuevo arreglo institucional a través de una teoría condicionante de la acción para dilucidar cuáles han sido los aciertos del legislador, qué áreas de oportunidad presenta y qué deja ver la experiencia internacional.

INTRODUCCIÓN

El 20 de julio de 1938 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por el que se creó Petróleos Mexicanos como institución pública. Desde entonces, el marco jurídico de Pemex ha sufrido diversas modificaciones y, como consecuencia, su naturaleza se ha transformado.

A partir de la creación de Petróleos Mexicanos, el Gobierno Federal ha influido en su administración mediante controles ejercidos por distintas dependencias de la Administración Pública Centralizada. Su injerencia en las decisiones de la paraestatal, que en muchas ocasiones atendían a intereses políticos y no necesariamente técnicos, degeneró en un impacto negativo en el desarrollo de su objeto.  Aunado a esto, malos manejos en la administración de Pemex, la disminución en la producción de petróleo (la cual alcanzó su zenit en 2004 y desde entonces ha decaído) y la creciente importancia de los yacimientos en aguas profundas (para cuya explotación Pemex no cuenta con capacidad técnica suficiente), tuvieron como consecuencia su deterioro operativo y financiero.

Independientemente de lo anterior, es innegable la importancia que Pemex tiene y ha tenido en el desarrollo nacional.  Tan sólo en 2013, los ingresos petroleros del sector público representaron el 8.3% del PIB y el 40% del presupuesto federal total.

Buscando solucionar algunos de los problemas mencionados, el 20 de diciembre de 2013 se publicó en el DOF el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía. Esta reforma modificó los artículos 25, 27 y 28; y adicionó veintiún artículos transitorios en los que, entre otras cosas, se estableció la transformación de Pemex en una empresa productiva del Estado.

Como consecuencia de la reforma constitucional en materia energética, el Congreso aprobó nueve leyes y la modificación de otras 12. Entre ellas destaca la nueva Ley de Petróleos Mexicanos, la cual establece que Pemex es una empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, operativa y de gestión, y que cuenta con un régimen especial en materia de empresas productivas subsidiarias y filiales; remuneraciones; adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; bienes; responsabilidades; dividendo estatal; presupuesto, y deuda.

Asimismo, se modificaron la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP).  Sin embargo, la modificación de la LOAPF no implicó la inclusión de las empresas productivas del Estado entre las dependencias de la Administración Pública Centralizada.  Tampoco se modificó el artículo 3° de dicha Ley para establecer que las empresas productivas forman parte de la administración pública paraestatal.  Por su parte, la LFEP fue reformada para establecer únicamente que las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias quedan excluidas de la observancia de la misma.

Como se mencionó, la figura de la empresa productiva del Estado es de reciente creación, por lo que no existe aún consenso en cuanto a cuál es su naturaleza jurídica. De la lectura de la LOAPF y la LFEP, y toda vez que el artículo 90 constitucional no sufrió ninguna modificación, surge el cuestionamiento sobre si las empresas productivas del Estado forman parte: i) de la Administración Pública Centralizada, ii) de la paraestatal como un nuevo tipo de entidad paraestatal o iii) como organismos descentralizados. Por ello, resulta necesario realizar un estudio sobre sus características, formas de organización administrativa y lo que disponen los diferentes ordenamientos, para llegar a una conclusión con respecto a este tema.

Este trabajo tiene como propósito buscar una respuesta a la anterior interrogante, lo cual no es un ejercicio puramente teórico.  De la definición de la naturaleza jurídica de Pemex se obtendrán consideraciones prácticas de la mayor relevancia como cuál es la legislación aplicable, su régimen laboral, los límites a su régimen especial y sobre todo, su nivel de autonomía frente al Gobierno Federal.

Adelantaremos que, en opinión del autor, las empresas productivas del Estado son personas morales de derecho público que forman parte de la Administración Pública Federal, pero que no pertenecen a ninguna de las ramas tradicionales de ésta.  Forman una nueva forma de Administración Pública, sustentada en la interpretación armónica de los artículos 25 y 90 constitucionales, así como en lo establecido en el régimen transitorio del Decreto de Reforma Energética y la Ley de Petróleos Mexicanos.  En ésta se otorgan una serie de características únicas a las empresas productivas del Estado que se analizarán más adelante, además de un modelo de colaboración institucional que suple al de coordinación sectorial, propio de las entidades paraestatales.

Del concepto dado de empresa productiva del Estado, se llevará a cabo un análisis de la reforma energética en ésta materia, a partir de ideas de Alf Ross sobre los elementos condicionantes de la acción. Se observará que si bien la reforma energética presenta avances significativos en el arreglo institucional de Petróleos Mexicanos, buscando dotarla de mayor flexibilidad y autonomía que le permita competir en el sector de hidrocarburos; aún existen una serie de materias que significan un obstáculo en la competitividad de la empresa productiva. Dentro del régimen especial se encuentran las materias de dividendo estatal, presupuesto y empresas filiales como áreas de oportunidad de la reforma, también se analizará el problema de la elección del socio de Pemex en los llamados farmouts.

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